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中国环境战略与政策发展进程、特点及展望

《中国环境报》2019年11月29日

2019-12-01 作者:吴舜泽
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  自1972 年联合国人类环境会议开始,中国生态环境保护与治理之路至今已走过40余年。伴随着经济发展、社会进步以及公众环境意识的提高,中国确立了保护环境基本国策,实施“五位一体”总体战略、可持续发展战略,探索走生态优先、绿色发展新路,建立形成了行政管制、经济激励、公众参与综合运用的环境政策体系。

  中国环境战略政策发展与经济社会发展同步

  第一阶段,探索起步阶段(1972年-1983年)。中国参加联合国第一次人类环境会议,第一次全国环境保护会议召开,开始意识到环境问题会对经济社会发展产生的影响。通过《关于保护和改善环境的若干规定(试行)》,中国环境保护事业开始起步,《工业“三废”排放试行标准》等法规标准政策颁布。1979年,《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布。1981年出台《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》。这个阶段在工业“三废”处理等方面进行了初期探索,确定了北京、杭州、苏州、桂林等重点治理城市,但由于受发展阶段、意识理念等限制,只有少量命令控制型政策出台。

  第二阶段,初创建立阶段(1984年-1991年)。这个阶段环境保护地位有所提升,环境政策得到完善,政策体系初见雏形。召开了第二次全国环保会议,环境保护上升到基本国策,写入政府工作报告,纳入国民经济和社会发展计划。截至1991年,共制定并颁布了12部资源环境法律,20多件行政法规,20多件部门规章。出台《关于环境保护工作的决定》《关于进一步加强环境保护工作的决定》,“三大政策”“八项制度”初步建立了中国环境管理政策体系,特别是目标责任制、排污收费制度、“三同时”、环境影响评价制度政策影响深远。

  第三阶段,框架完善阶段(1992年-2002年)。1992年,参加在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会,颁布《中华人民共和国环境与发展报告》和《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》,提出施行可持续发展战略。这一阶段,国家提出了建立和完善适应社会主义市场经济体制的环境政策、法律、标准和管理制度体系,提出了“一控双达标”,实施“33211工程”,环境经济政策发挥了一定作用,明确了环保投资的渠道,排污许可制度开始试点,推进清洁生产,推行环境标志制度,国家给予环保产业减税、提高排污收费标准等。

  第四阶段,提升发展阶段(2003年-2012年)。提出了科学发展观和建设资源节约型和环境友好型社会的方针,加强了污染物总量控制,环境经济政策蓬勃发展,产业政策相继出台,环境与贸易、气候与能源受到关注,环境保护政策出台力度大,综合环境政策体系逐步建立。2005年国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,2007年第六次全国环保大会提出“三个转变”,强调了环境保护的重要战略位置。这一时期,中国加入WTO世贸组织,开始即积极参与WTO环境与贸易、自由贸易协定、APEC环境产品清单等相关谈判,《中国应对气候变化国家方案》出台。这个时段重要的环境政策是生态补偿、绿色金融,许多环境经济政策开始实施,许多政策创新力度大。

  第五阶段,改革突破阶段(2013年至今)。生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,强调绿色低碳循环发展,实施以改善环境质量为核心的工作方针。2015年,新环保法正式施行,对企事业排污行为实施严惩重罚。2018年,“生态文明”写入宪法,召开全国生态环境保护大会,正式确立习近平生态文明思想,生态环境保护事业进入了新的历史发展阶段。国家颁布实施水、气、土十条,强化生态环保问责机制,大力推动绿色发展,改革环境经济政策,推进建设绿色金融体系。这个阶段,改革排污许可证,推行企事业信息公开,创立实施生态红线管控,以中央生态环境保护督察为代表的党委政府及其有关部门责任体系基本建立,形成了大环保格局。

  重大环境战略与政策推动了生态环保事业发展

  在环境战略方面,与实践发展相一致,国内学者对可持续发展、绿色低碳循环发展、生态文明理论进行了持续深入研究。生态环境部环境与经济政策研究中心(以下简称政研中心)主持完成《可持续发展的环境经济学分析》、世界银行项目《更新1992年中国环境战略报告》等研究,承担《中国环境宏观战略研究》技术协调组织工作,出版了《经济、环境、发展》《中国城市环境可持续发展指标体系研究手册》《环境与可持续发展》《环境与发展综合决策——理论与机制研究》《可持续发展新方略》等多部著作。知网上以“循环经济”为关键词的16935篇文献中,政研中心2003年发表的《循环经济和工业生态效率指标体系》,被引次数达358次,排名第五。1998年政研中心开创性阐释“协同控制”科学内涵并纳入相关政策法规,在知网“污染物”和“协同控制”为主题的文献中,政研中心发表文章排名第一,参与撰写的《中国电力行业硫、氮、碳协同减排的环境经济路径分析》被引排名第三,下载排名第五。在以“习近平生态文明思想”为关键词的近四百篇期刊文章中,苏州大学、人民大学、政研中心排名靠前,特别是政研中心在联合国环境大会发布了《绿水青山就是金山银山:中国生态文明战略与行动》,完成了全国干部培训教材《生态文明建设与可持续发展》《推进生态文明 建设美丽中国》等9部著作,已经成为习近平生态文明思想的核心研究机构。

  在经济政策方面,从上世纪90年代初开始,国内学者开始大力推动环境经济政策研究创新。以李金昌先生为代表,研究将环境资源核算纳入国民经济核算体系的理论、原则和方法,构建了资源价值论、资源资产论、资源产业论和资源核算论四位一体的新资源经济理论体系,出版了《资源产业论》《资源核算论》《资源经济新论》。开展污染损失计量的研究与实践,出版了《中国环境污染损失的经济计量与研究》《近十年全国环境污染损失估算、预测及结果分析》《生态价值论》等著作。政研中心较早将ISO14000标准翻译引入中国,首次将世界银行集团国际金融公司赤道原则引入中国,一直致力推动环境污染强制责任保险实施。政研中心课题组与西南财经大学2015年发表的《绿色金融与可持续发展》在绿色金融领域被引用次数最多,2010年发表的《绿色信贷加快德国转入绿色发展轨道》一文二级引证300余次。以“环境与贸易”或“环境贸易”为主题,在CNKI上共搜索到期刊文献3694篇,其中政研中心发表文章排名第三,并研究提出了“资源环境逆差”的概念。

  在社会政策方面,多年来,中国在环境信息公开、环境保护公众参与、环保信用评价、环境健康风险管理等多方面进行了探索,并正在日益发挥更大作用。政研中心先后支持出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《环境保护公众参与办法》《公民生态环境行为规范(试行)》《环境与健康行动计划》等多部政策法规文件,在国内较早提出环境社会治理的概念、内涵、目标、方式方法、理论框架等,明确环境社会治理是指用社会治理的理念和方法,调动全社会力量做好环境保护,化解由环境问题引起的社会矛盾。在环境信息公开方面1119篇文献中,政研中心共发表排名第四,在以“环境与健康”和“环境健康”为主题搜索核心期刊文章中,中国疾病预防控制中心、政研中心研究学者成为我国环境与健康领域的研究主力。

  奋力推动中国环境战略与政策迈上新台阶

  在环境战略理念方面,目前我国已经由“先污染后治理、边污染边治理、经济发展优先环境保护”向“保护环境与经济增长并重、协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护、绿水青山就是金山银山”转变,在政策导向方面,正在从总量为主向质量核心、兼顾总量、防范风险转变,从行政区域为主到强化区域流域综合调控转变,从全面平推向突出重点、差异化施策转变,从小环保到管生产、管发展、管行业的必须管环保的大环保格局转变,从行政执法向执法、司法、社会信用、经济手段综合运用转变,着力构建党委负责、政府主导、企业主体、社会组织和公众共治的环境治理体系。

  从站起来到富起来再到强起来,中国工业化、城市化处于新阶段、有新特征,新时期我国环境保护战略与政策要应对新情况、解决新问题,必须更加着眼于满足人民群众美好生活的需求,更加重视推动制度重构和绿色转型,并重点抓好如下工作:

  一是推动走上生态优先、绿色发展的新路。目前环境与经济问题日益交织,进入一个复杂而敏感的新阶段,要实现环境与经济关系被动到主动、倒逼到内化、外挂到融入的问题,在营造有利于生态环保的社会氛围的同时,更重要的是加强实操指导,让“美丽经济”成为普遍追求,让绿色发展成为普遍形态。针对生态环保与经济关系的分化现象,进行中短期不同影响传导机制和作用机理对比研究,把统筹经济和环保做实,实现多效多赢。加强对“绿水青山就是金山银山”转化机制和路径研究,挖掘自然资本生态资本价值,提炼欠发达地区如何兑现的可操作、可复制的路径政策,实现生态环境优质优价劣质低价。

  二是着力强化制度政策的内生动力。打通战略与政策通道,以政策受体为对象优化建立政策簇和制度链,激励与约束并重,环境管制政策重在落地,环境经济政策重在激励,环境社会政策重在引导。要结合国情和社会文化寻找绿色发展方式和生活方式更具操作性的政策抓手,促进绿色发展和生态文明建设要求在经济社会政治文化等方面内化固化,推动生态文明建设走向更加自觉、更加主动的新阶段。

  三是加强政策统筹协同。加强环境政策与经济政策、社会政策的统筹,资源、生态、环境联动,对技术经济政策推行分析论证。同时要建立单项环境政策的统筹评估,注重政策实施的成本和条件,解决政策叠加影响问题,实现政策协同增效,强化政策的可预期性。建立政策评估技术体系,注重形势分析与政策工具箱储备研究,加强前瞻性、预判分析,尽早健全生态文明新时代的系统、科学、高效的生态环境政策体系,着力提升环境治理效能。

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